Hâkim İlkeler Işığında İmar Planı Değişiklikleri

- Ertuğrul Kahraman · 10 Ekim 2021

imar hukuku genel ilkeleri ve imar planı

Devlet kavramının ortaya çıkması ile birlikte insanlar tarafından bu mefhuma çeşitli amaçlar ve görevler yüklenmiştir. Bu amaç ve görevlerin tamamı o devletin çatısı altında yaşayan vatandaşlar için daha iyi şartlar ortaya koymaya yöneliktir. Ancak özellikle sanayi devrimiyle birlikte ortaya çıkan büyük kentler beraberinde çok ciddi sorunlar ve devlete yüklenecek yeni görevler getirmiştir. Kalabalık şehirlerin ve büyük kitlelerin ortaya çıkması ile şehir planlamasının önemi daha iyi kavranmış ve bu husus üzerine daha çok düşülmeye başlanmıştır.

Tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’de de 1980 yılı yönetim anlayışlarında yaşanan dönüşüm anlamında kırılma noktası olarak tanımlanmaktadır. Bu dönüşüm devletlerin yapısından toplumsal yapılara, planlamadan kent mekânlarına birçok alanda yapısal değişikliği beraberinde getirmiştir. Neoliberal dönem olarak tanımlanan bu süreçte kent mekânları metalaştırılarak hem piyasa temelli ekonomik büyüme hem de elit tüketim pratiklerinin sahnesi haline getirilmektedir. Kentlerde, kamu-özel sektör ortaklıklarıyla şekillendirilen, sermayenin çıkarları doğrultusunda geliştirilen müdahaleler gün geçtikçe artmaktadır.
ÖZALP & ERKUT, 2016

İdarenin Planlama Görevi ve İmar Planları

Devletin planlama görevi dolaylı da olsa anayasal temeller üzerinde şekillenen bir husustur. 1982 Anayasası’nın, “Devletin Temel Amaç ve Görevleri” başlıklı 5. maddesi şöyledir: “Devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır.” Bu maddeyle devlete, vatandaşlar için verilmiş hak ve özgürlüklerin önünde bulunan engelleri kaldırma görevi verilmiştir ve devlete tarafından bu görevin yerine getirilebilmesi için bir takım planlama faaliyetlerinin yapılması gerekmektedir.

1982 Anayasası’nın, “Planlama; Ekonomik ve Sosyal Konsey” başlıklı 166. maddesi ise şu şekildedir: “Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasını planlamak, bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir.”

Yine Anayasa’nın 56. maddesi ülkeyi imar etmenin ve bu amaçla imar planlamasının temel hedefi olan “sağlıklı bir çevre” yaratmayı şu cümlelerle ifade etmektedir: “Herkes sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir”.

Yukarıda saymış olduğumuz Anayasa hükümlerine baktığımızda her ne kadar doğrudan doğruya devlete yüklenmiş olan bir imar planı yapma görevi bulunmasa da sağlıklı şehirleşme ve vatandaşların maddi ve manevi refahının sağlanabilmesi için imar planı yapılması çok ciddi bir zorunluluk olarak karşımıza çıkmaktadır.

İmar Planları İçin Esas Alınan İlkeler

İmar planlaması yapılırken kaçınılmaz olarak bireylerin mülkiyetine müdahale edilmektedir. Bu sebeple imar planlarının yapımı sırasında, idare kaçınılmaz olarak kamu yararı ilkesini göz önünde bulundurmak durumundadır.

“Gerek doktrinde ve gerekse de uygulamada imar planlarına hâkim birtakım ilkelerden bahsedildiği görülmektedir. Söz konusu ilkelerin içeriği, özellikle uygulamada imar planlarına ilişkin olarak idari yargı yerlerinde açılan iptal davalarında kararların belirli bir sistematik ve istikrar içinde verilebilmesi bakımından oldukça önemlidir. Bu ilkelerin önemli bir diğer boyutu da, imar hukukunda bireyler bakımından kazanılmış hak kuramının geçerli olup olamayacağı tartışmasında saklıdır. (ÖNGÖREN, 2020)”

İmar planları idare tarafından ortaya konulan düzenleyici işlemler aracılığıyla yapılmaktadır. Bu sebeple idare tarafından imar planı hazırlanırken birtakım temel ilkelere riayet edilmesi gerekmektedir. Bunlar;

Genellik İlkesi

Genellik ilkesinin amacı, sübjektif yani kişiye özel imar planları yapılmasının önüne geçmektir. Ancak hâlihazırda ülkemizde bahse konu ilkenin idare tarafından pek dikkate alınmadığı görülmektedir.

Açıklık İlkesi

İmar planları da tapu sicilleri gibi alenidir. İşin esasına bakıldığından gerçekten de bir kimsenin kendisine ait taşınmaz üzerinde ne gibi işlemler ya da tasarruflar yapıldığının bilincinde olması gerekir. Buna ek olarak bir kimse bir taşınmazı almak istediğinde, almak istediği taşınmazın imar planında ne durumda olduğunu bilmesi gerekir. Zira bu kişi söz konusu taşınmaza bir yatırım yapacağından taşınmazın niteliği hakkında bilgi sahibi olmak istemesi kadar doğal bir şey yoktur.

Toplumu oluşturan halk tarafından uyulması zorunlu olan imar planlarının bilinmesi “kent planlarına açıklık kazandırmakla olur. Kent planlarının açıklığı, bir yandan plan hazırlama aşamasında halkın katkısını almakla, öte yandan onaylanmış bir kent planını halkın bilgisine sunmakla sağlanır. Onaylanıp kesinleşen kent planlarının belediyelerde (internet sitelerinde), herkesin görebileceği yerlerde belli sürelerle asılmasının (yayınının) başlıca amacı, planı halka tanıtmak, açıklık sağlamak, planlama sürecini demokratlaştırmaktır.
ÖNGÖREN, 2020

Kamu Yararı İlkesi

Kamu yararı ilkesi en basit haliyle, idare tarafından gerçekleştirilen eylem ve işlemlerin en temelde kamunun yararını gütmesi gerektiği fikrine dayanmaktadır. Bu yönüyle kamu yararı kavramı oldukça geniş bir alanda uygulanması gereken son derece önemli bir ilke olarak karşımıza çıkmaktadır.

İmar hukuku açısından da çok önemli bir yere sahip olan kamu yararı ilkesinin imar hukuku açısından güttüğü amaç; “İnsan, toplum ve çevre ilişkilerinde kişi ve aile mutluluğu ile toplum hayatını yakından etkileyen fiziksel çevreyi sağlıklı bir yapıya kavuşturmak, yatırımların yer seçimlerini ve gelişme eğilimlerini yönlendirmek ve toprağın koruma, kullanma dengesini en akılcı şekilde şehircilik ilkelerine uygun olarak belirlemektir. (ÖNGÖREN, 2020)”

İmar planlarının kamu yararı taşıdığına dair en ciddi karine 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunudur. Söz konusu kanunun 6.maddesinin son fıkrasında; “onaylı imar planına veya ilgili bakanlıklarca onaylı özel plan ve projesine göre yapılacak hizmetler için ayrıca kamu yararı kararı alınmasına ve onaylanmasına gerek yoktur. Bu durumlarda yetkili icra organınca kamulaştırma işlemine başlanıldığını gösteren bir karar alınır.” demek suretiyle bu tür kamulaştırma işlemlerinde kamu yararının olduğu kabulüyle ayrıca kamu yararı kararı alınmasına gerek olmadığı belirtilmiştir. Ancak önemle belirtmek gerekir ki, onaylanmamış ve kesinleşmemiş imar planları için kamu yararı kararı alınması gerekmektedir.

Zorunluluk İlkesi

İmar hukuku açısından zorunluluk ilkesinin iki farklı amaca hizmet etmektedir. Bunlardan ilki, imar planı yapma ve uygulama mecburiyeti olarak karşımıza çıkmaktadır. İkincisi ise, zorunluluk olmadığı durumlar haricinde imar planında değişiklik yapılmaması gerektiğini belirtmektedir.

Birinci anlamda zorunluluk ilkesinin kanuni dayanağı İmar Kanunu’nun 7/b maddesidir. Söz konusu kanun hükmüne göre; “Son nüfus sayımında, nüfusu 10.000’i aşan yerleşmelerin imar planlarının yaptırılmaları mecburidir.” İkinci unsurun kanuni dayanağı ise, İmar Kanunu madde 3’de düzenlenen “Herhangi bir saha, her ölçekteki plan esaslarına, bulunduğu bölgenin şartlarına ve yönetmelik hükümlerine aykırı maksatlar için kullanılamaz” kuralıdır.

Zorunluluk kavramının ikinci anlamı, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği, 26/3. maddesinde uyarınca “İmar planlarında bulunan sosyal ve teknik altyapı alanlarının kaldırılması, küçültülmesi veya yerinin değiştirilmesine dair plan değişiklikleri zorunluluk olmadıkça yapılmaz.” hükmüyle kanuni dayanağını oluşturmaktadır.

Plan Hiyerarşisi İlkesi

Mevcut hukuk sistemimiz açısından hiyerarşi belirli bir yapı içerisinde düzeni sağlamak için söz konusu yapının içindeki organları ve bireyleri astlık-üstlük çerçevesi içerisinde birbirine bağlayan yapıya verdiğimiz addır.

Bilindiği üzere hiyerarşi hususu daha çok idare hukuku açısından ele alınan ve değerlendirilen bir olgudur. İmar hukuku da idare hukukunun bir alt dalı olarak idare hukukuna benzer bir ilişkiler ağından oluşmaktadır. Ancak imar hukukundaki hiyerarşi kişiler ya da organlar arasındaki altlık-üstlük ilişkisinden ziyade mevcut imar planları arasındaki altlık-üstlük ilişkisini ifade etmektedir.

Plan hiyerarşisi ilkesi İmar Kanununun “Mekânsal planlama kademeleri” başlıklı 6. Maddesinde düzenlenmiştir. Söz konusu kanun hükmüne göre; “Mekânsal planlar, kapsadıkları alan ve amaçları açısından Mekânsal Strateji Planlarına uygun olarak; “Çevre Düzeni Planları” ve “İmar Planları” kademelerinden oluşur. İmar planları ise nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak hazırlanır. Her plan bir üst kademedeki plana uygun olarak hazırlanır.”

Planlar arası hiyerarşik ilişkiden amaç, en üst düzeyde alınan plan kararlarının, en alt düzeydeki planlara kadar inebilmesinin sağlanması, dolayısıyla, üst düzey kararların çeşitli düzeylerden geçerek mekana indirilmesi aşamasında, hem her düzeydeki planlar arasında ülke düzeyinde bir eşgüdümün sağlanması, hem de alt düzeydeki bir planın kendisinden bir üst düzeydeki plana uygun olarak hazırlanıp hazırlanmadığının denetim altına alınmasıdır.
ÖNGÖREN, 2020

Esneklik İlkesi

İmar planlarının istikrarlı bir biçimde uzun yıllar boyunca kendilerini muhafaza edebilmeleri vatandaşların mülkiyet haklarını korumaya ve çeşitli çıkar odaklarını bu alandan uzak tutma açısından oldukça önemli bir husustur. Ancak sağlıklı kentleşmenin sağlanması ve vatandaşların dönemsel ihtiyaçlarına cevap verilebilmesi açısından imar planlarında dönem dönem değişiklik yapılması gerekebilir. Bu ihtiyaçlara cevap verilebilmesi açısından toplum çıkarları ve istikrarlı imar planları arasında sağlıklı bir denge kurmak hayati bir öneme sahiptir.

Geniş Kapsamlılık İlkesi

Geniş kapsamlılık ilkesi, iki farklı alanda imar planlarının genele hitap etmesini amaçlayan, imar hukuku açısından son derece önemli bir ilkedir. Bu alanlardan ilki, imar planlarının bireylere ya da küçük toprak parçalarına yönelik yapılmasının önüne geçme amacı gütmektedir. İkinci alan ise imar planlarının planın kapsamına giren tüm unsurları göz önünde bulundurarak toplum için en doğru planın ortaya çıkarılması amacına hizmet eder.

İmar Planlarında Değişiklik Yapılması

Geçtiğimiz yüzyıl boyunca tıp biliminde meydana gelen gelişmeler neticesinde insan ömrü ciddi oranda uzamış, yeni doğanların hayatta kalma oranları yadsınamaz bir ölçüde yükselmiştir. Ayrıca gelişen üretim teknikleri sayesinde sanayi devrimi öncesine nazaran çok daha geniş kitlelerin beslenme ihtiyaçlarını karşılama olanağı doğmuştur. Bunun doğal bir sonucu olarak da dünyada nüfus patlaması yaşanmıştır. Nüfusun böylesine hızlı arttığı, insan gruplarının böylesine hızlı yer değiştirdiği ve kapitalist sistemin çıkar odaklarının çevrelerine böylesine umarsız saldırdığı bir ortamda 40-50 yıllık imar planları yapılması kelimenin tam anlamıyla imkânsız hale gelmiştir. Bu sebeple eskiye nazaran daha kısa süreli imar planları karşımıza çıkmaktadır.

Planların uygulanabilirliği, planlama verileri ve toplumun ihtiyaçları ile uyumlu olmasıyla yakından ilişkilidir. Planlama sırasında elde olmayan nedenlerle yapılan yanlışlar, artan kamusal ihtiyaçlar, plan yapımı sırasında tahmin edilemeyen doğal felaketler, ani nüfus artışı, değişen sosyal, ekonomik, demografik yapı ve benzeri nedenlerle planın değiştirilmesi gerekebilir.

Uygulamada imar planları çeşitli adlar altında değiştirilmektedir. Bunlar; revizyon imar planları, ilave imar planları ve mevzii imar planlarıdır. Revizyon imar planlarında planların temel ilke kararları değiştirilmeden, planların uygulanmasına yönelik bir dizi değişiklik yapılması yoluna gidilir. İlave imar planı ise hâlihazırda yürürlükte olan imar planının genişletilmesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Mevzii imar planları ise genellikle parsel bazında meydana gelen çok küçük değişiklikleri ifade etmektedir.

İmar planlarında meydana gelecek değişiklikleri yapma yetkisi, üzerinde değişiklik yapılacak olan esas imar planını ortaya koymuş idareye aittir. İmar planlarının hazırlanması ve yürürlüğe konulması için uyulması gereken yol İmar Kanunu 8.maddesinde düzenlenmiştir. Ayrıca bu hükme ek olarak 2020 senesinde İmar Kanununa giren Ek Madde 8 ile birtakım yeni hüküm getirilmiştir. İmar planlarında yapılacak değişikliklere ilişkin birtakım hususlar da Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinde bulunmaktadır.

İmar Planının Gerçekleşme Aracı Olarak Parselasyon

Parselasyon kavramının tanımı 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 5. Maddesinde yapılmıştır. Bahse konu kanunun hükmüne göre; “Uygulama İmar Planı; tasdikli hâlihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plandır.” Diğer adıyla uygulama imar planı olarak da bilinen parselasyon, imar planı üzerinden seçilen her bir parselin hangi amaçla kullanılabileceğini nazım imar planındaki esaslara göre düzenleyen plandır.

Parselasyonla birlikte imar planı yapılmış ve düzenlemeye konu arazi üzerinde yapılacak çalışmalarla, tarla vasıflı arazinin yapılaşmaya uygun imar parseline dönüştürülmesi sağlanır. Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğinin 5/12. maddesi gereğince de, bir parselin bulunduğu imar adasına ait parselasyon planı yapılıp belediye encümenince kabul edilip tapuya tescil edilmeden o adadaki herhangi bir parsele yapı ruhsatı verilemez. PAİY madde 5/13’e göre ise, imar adasında parselasyon planı yapılmadan bu adadaki parsellerde ifraz ve tevhit yapılamaz.

Sonuç olarak parselasyon, düzenli ve sağlıklı kentleşmeyi sağlamak amacıyla ham toprakların düzenlenmesini sağlayan yöntemdir. Düzenli ve sağlıklı kentleşme amacının yerine getirilmesiyle toplumun sağlıklı bir çevrede yaşamasına imkân veren kurumdur.

Parselasyon Türleri

İsteğe Bağlı Parselasyon: Vatandaşların gereksinim duyması sonucu kendi parselasyon hazırlıklarını yaparak idareye başvurmaları durumunda idare tarafından gerçekleştirilen düzenlemeye, isteğe bağlı parselasyon uygulaması denilir. İsteğe bağlı parselasyon uygulamasında düzenleme alanında taşınmazı bulunan maliklerin bütününün rızası şarttır.

Zorunlu Parselasyon: Zorunlu parselasyon uygulaması kamusal gereksinimler nedeniyle idarenin maliklerinin rızasına gerek duyulmadan düzenleme yapmasını ifade eder. Düzenleme alanındaki kadastral mülkiyetin birleştirilmesi ve yeniden şekillendirilmesi sonrasında maliklere dağıtılmasına zorunlu parselasyon denir. Zorunlu parselasyon kamusal gereksinimin bulunması durumunda uygulanmaktadır.

Parselasyon Süreci

Uygulama imar planı üzerinde yer alan imar adalarının parselasyon şeklini cephe hatlarını ve yapı nizamlarını gösteren haritaların hazırlanmasına esas olan plana parselasyon planı denilir (ÖNGÖREN, 2020).

Parselasyon planlarının açıklama raporu ile ilgili Arazi ve Arsa Düzenlemeleri Hakkında Yönetmeliğin 23. Maddesinde şunlar söylenmiştir; “Parselasyon planı açıklama raporuna ilişkin esaslar şunlardır:

a) Mülkiyet durumu ile ilgili; düzenlemeye giren parsellerin sayısı ve toplam alanı, özel kanunlarla korunan parsellerin bulunup bulunmadığı ve adedi, ayırma çapı sayısı, daha öncesinde İmar Kanununun 15 inci 16 ncı ya da 18 inci maddeye göre uygulaması yapılmış parseller ve terk oranları, bağışlanan ve kamulaştırılan alanlar ile arazideki fiili durum,
b) İmar planı ile ilgili; parselasyon planının dayanağı olan uygulama imar planının onay ve kesinleşme tarihleri, aslı ya da aslı gibidir onaylı imar planı ve plan notları,
c) Düzenleme ortaklık payı oranı ile ilgili; düzenleme sınırının geçirilmesiyle ilgili açıklamalar, umumi ve kamu hizmet alanlarıyla, tahsis alanlarının miktarı, düzenleme ortaklık payı oranı, düzenleme ortaklık payı kesintisi yapılmayan parseller ve bu parsellerden neden kesinti yapılamadığı,
ç) Dağıtımla ilgili; tahsis yapılırken nelere dikkat edildiği, dağıtımın düzenlemeye giren parselin bulunduğu yere yapılıp yapılmadığı, yapılamayanlar varsa gerekçeleri, hisse çözümü yapılmış ise dayanağı,
d) Uygulama sonrası oluşan durum ile ilgili; düzenleme sınırı ve imar ada sınırlarını gösteren uydu görüntüsü, toplam imar ada ve parsel sayısı ile imar planındaki tüm kullanım alanlarının sayısı,
uygulamayı açıklayan teknik raporda belirtilir.

Yukarıda belirtmiş olduğumuz usul ve esaslara uygun olarak hazırlanan parselasyon planlarını açıklama raporu bahse konu yönetmeliğin 24. Maddesi uyarınca yetkili idare tarafından kontrol edildikten sonra yine bahse konu yönetmeliğin 25. Maddesindeki esaslara uygun olarak, idare ya da taşınmaz sahipleri tarafından yetkilendirilen harita mühendisi tarafından hazırlanan ve imzalanan dokümanları içeren parselasyon planları, onamaya yetkili idareye sunulur. Parselasyon planlarının idarece uygun bulunması durumunda, idarenin görevlendirdiği onaya yetkili harita mühendisleri tarafından imzalanır. DOPO(Düzenleme Ortak Payı Oranı) hesabı ve tescile esas dağıtım cetveli onay yapacak idarenin birim amiri tarafından ayrıca onaylanır ve idarenin yetkili amiri tarafından imzalanarak onamaya yetkili karar organına sevk edilir.

Parselasyon İşlemleri

İmar planlarının yapılmasından sonra arazi ve parselasyon işlemleri yapılmış alanlardaki maliklerin müracaatı üzerine imar planı ve mevzuatına uygun olarak ifraz ve tevhit işlemleri yapılabilmektedir.

İfraz: Tapu kütüğünde tek parsel olarak kayıtlı bulunan bir taşınmazın imar planlarına uygun olarak düzenlenen haritalara göre birden çok parçaya ayrılarak tapu kütüğüne ayrı ayrı tescil edilmesi işlemine kısaca ifraz denir.

Tevhit: İmar mevzuatı yönünden tevhit (birleştirme), birden fazla taşınmazın imar mevzuatı ve imar planına uygun olarak yapı yapmaya elverişli imar parselleri oluşturmak amacıyla birleştirilmesidir.

İfraz ve tevhitin esasları İmar Kanunu’nun 15. Maddesinde düzenlenmişlerdir.

İmar planı bulunan alanlarda, uygulama imar planına uygun olarak öncelikle parselasyon planının yapılması esastır.
İmar planı bulunan alanlarda, ifraz ve tevhit işlemleri, parselasyon planı tescil edilmiş alanlarda yapılabilir.
Parselasyon planı tescil edilmiş yerlerde yapılacak ifraz veya tevhidin imar planlarına ve imar mevzuatına uygun olması şarttır.
10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin yetkisi içindeki kamu yatırımlarında veya kamu mülkiyetine ait alanlarda, parselasyon planının tatbiki mümkün olmayan meskûn alanlar ile koruma amaçlı imar planı bulunan alanlarda ve büyük bir kısmı uygulama imar planına uygun şekilde oluşan imar adalarının geri kalan kısımlarında bu maddenin birinci ve ikinci fıkralarında yer alan hükümlerde belirtilen şartlar aranmaz.
Mevcut hâliyle yapılaşmaya elverişli olmayan imar parsellerinde; maliklerden birinin talebi üzerine veya doğrudan, parsel maliklerine kendi aralarında anlaşmaları için yapacağı tebliğden itibaren üç ay içerisinde maliklerce anlaşma sağlanamaması hâlinde, resen tevhit ve fiilî duruma göre ifraz yoluyla işlem yapmaya ilgili idare yetkilidir.
İmar planlarında parsel cepheleri tayin edilmeyen yerlerde yapılacak ifrazların, asgari cephe genişlikleri ve büyüklükleri yönetmelikte belirtilen esaslara göre tespit edilir.
İmar planı dışında kalan alanlarda yönetmeliklerinde tayin edilecek miktarlardan küçük ifrazlara izin verilmez.

İfraz veya tevhit işlemlerine ek olarak bu işlemler tamamlandıktan sonra yapılan ve üzerinde ifraz veya tevhit işlemi tamamlanmış olan alanların imar adalarına dağıtılması işlemine ise tahsis denilmektedir. “Oluşturulan imar parsellerinin adalara dağıtılması tahsis olarak karşımıza çıktığı gibi, oluşturulan ve adalara dağıtılan parsellerin maliklere dağıtılması da tahsis kapsamında değerlendirilir. (ÖNGÖREN, 2020)

İmar Planında Meydana Gelen Değişikliklere Karşı Başvurulabilecek Hukuki Yollar

İmar planları, üzerinde plan yapılmış olan arazinin kullanımı, yapılaşmaya açık olup olmadığı durumunu belirleyen düzenleyici işlemlerdir. İmar planı gibi genel düzenleyici işlemler; ilan edilmek suretiyle ilgililere duyurulur. Genel düzenleyici işlemlere karşı iptal edilmesi istemiyle altmış gün içerisinde dava açılabilir. Planın bir aylık askı süresinin sona ermesinden başlayarak altmış günün sayılması gerekir. Plana askı süresinde itiraz edilmişse bu durumda İdare tarafından itiraza cevap verilmesi ya da altmış gün içerisinde cevap verilmeyerek itirazın zımnen reddedilmesi üzerine altmış günlük iptal davası açma süresi başlar.

Nazım imar planlarını oluşturan plan paftaları ve plan notları genel düzenleyici işlem olarak karşımıza çıkar. Buna karşılık uygulama imar planlarının plan paftalarında, diğer bir ifadeyle çizili metinlerinde, yer alan hükümlerin genel nitelikli işlemler olduğunu söyleme olanağı yoktur. Çünkü uygulama imar planları, imar planlama sürecinde ortaya konulan iradenin araziye uygulanması ve elde edilen imar parsellerinde yapılaşma hakkının kullanılmasını sağlayan hukuki metinlerdir. Bu yönüyle, bir imar parselinin farklı niteliklerine göre yapılaşma hakkını tanımlayan bir plan metninin genel düzenleyici hükümler getirdiğini söylemek mümkün değildir. Uygulama imar planları da, uygulanmakla tükenmeyen, idare tarafından kaldırılmadığı ya da yargı kararıyla iptal edilmediği sürece yürürlükte olan, doğrudan uygulanamayan, araya bir uygulama işlemi girmesi gereken hukuk işlemlerdir. Buna karşılık, çizili paftalar üzerinde, imar parsellerinin alacakları yapılaşma haklarının belirlenmesine yönelik olarak, parselin büyüklüğü, arazi yapısı, parselin rakımı, tarihi esere komşu olup olmaması, yol genişliği ve benzeri durumları dikkate alan bir hesaplama yapıldığından, her parselin yapılaşma hakkı kendi özelliklerine göre belirlenecektir. Bu durumda, uygulama imar planlarının hukuki niteliklerinin karma bir özellik arz etmekte olduğu açıktır. Uygulama imar planlarının plan notları açısından yapılacak değerlendirmede ise, bu notların genel düzenleyici idari işlemler olduğunda ve olması gerektiğinde tereddüt yoktur.
ÖNGÖREN, 2020

İmar Planının İptali ve Tam Yargı Davaları

İmara ilişkin yapılan planlar nitelikleri gereği birçok temel hak ve hürriyeti doğrudan etkilemektedir. Bu nedenle imara ilişkin yapılan düzenlemelerin çok ciddi bir hukuki denetime tabi tutulması gerekmektedir. İmar planlarının, mülkiyet hakkı başta olmak üzere, yerleşme, seyahat, özel girişim, basın, toplantı ve gösteri yürüyüşü hakları üzerindeki etkileri, bu hak ve özgürlüklerin korunması noktasında denetimi zorunlu hale getirmektedir (ÖNGÖREN, 2020).

İmar planlarının denetimi açısından belki de en etkili yol idari yargıda açılacak imar planlarının iptaline ilişkin iptal davaları ve imar planları sebebiyle hakları zayi olanlar tarafından açılacak olan tam yargı davalarıdır.

İmar Planlarının İptali Davaları

İmar planlarının iptali için açılan iptal davaları doktrinde birçok tartışma yaşanmasına sebep olmuştur. Bu durum mahkemeler tarafından verilen kararlar arasında bir istikrar olmasının da önüne geçmiştir. İmar planlarına karşı açılan iptal davalarının tartışılmasındaki esas önemli nokta iptal davası açmak için gerekli olan menfaat koşulunun gerçekleşip gerçekleşmediğidir. Şüphesiz ki bu konuda mahkemeler, her olayı kendi özellikleri içinde değerlendirmek suretiyle menfaat şartının gerçekleşip gerçekleşmediğinin tespitini yapmalıdır.

İdare tarafından ortaya konan her idari işleme karşı herkesin dava açabilmesi düşünülemeyecek bir durumdur. Zira yukarıda da ifade ettiğimiz üzere menfaat şartının sağlanması kanuni bir zorunluluktur. Ancak dava açan kişilerin menfaatinin tespiti hususunda birtakım sorunlar yaşanabilmektedir. İptal davası açılabilmesi için kişisel, meşru, güncel bir menfaatin bulunması halinde, aranan menfaat ilişkisi gerçekleşecektir. Bunun tespiti de yine mahkemelerin yapması gereken bir iştir.

Danıştay tarafından verilen bir kararda;

“Davacı Türkiye Liman, Deniz, Tersane ve Depo İşçileri Sendikası ( Liman-İş ) tarafından, Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile kabul edilen Derince Limanı İmar Planı değişikliğinin iptali istemiyle açılmıştır. Derince Limanı İmar Planı değişikliği ile söz konusu limanda sınırsız inşaat yüksekliği verildiği, ayrıca plan değişikliği ile deniz alanlarının büyük bir bölümünün doldurulacağı, söz konusu imar planı değişikliği ile yalnızca dolgu yapılmayacağı, doldurulan yerin dış kısımlarının aynı zamanda derinleştirileceği, yapılacak olan dip taraması ve kazık çakma işlemleri ile deniz flora ve faunasının etkileneceği, yapılacak dolgunun olası bir depremin etkisinin daha da büyümesine neden olacağı, imar planı ile kurulması tasarlanan limanın kurulması halinde yaratacağı trafiğin gürültü ve çevre kirliliğine neden olacağı, ayrıca söz konusu liman içinde tarihi yapıların bulunduğu, kamuda telafisi mümkün olmayan zararlar yaratacağı ileri sürülerek bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır. Davacı Türkiye Liman, Deniz, Tersane ve Depo İşçileri Sendikası ( Liman-İş ) Ana Tüzüğünün ”Sendikanın Amaçları” başlıklı 8. maddesinde, sendikanın kuruluş amaçları arasında, yaşanabilir ve sağlıklı bir toplum için, ekolojik dengeye sahip çıkmak ve ulusal ve uluslararası düzeyde çevre sağlığının geliştirilmesine ve dünya barışına katkıda bulunmak da yer almıştır. Bu durumda, davacı sendikanın kuruluş amacı dikkate alındığında; planlama bölgesini şehircilik ve çevre yönlerinden etkileyecek nitelikte bulunan plana karşı açılan davada, davacı sendikanın subjektif ehliyetinin (menfaat koşulu) bulunduğu sonucuna varılmaktadır.
Danıştay, İdari Dava Daireleri Genel Kurulu, 15/10/2015, E. 2015/3346, K. 2015/3526)

İmar planlarına karşı iptal davalarının iptali için açılacak davalarda karşımıza iki farklı yol çıkmaktadır. Bunlardan ilki imar planının ilanı sonrasında açılacak iptal davasıdır. Diğeri ise imar planının uygulanmasına yönelik olarak yapılan her idari işleme karşı (yapı ruhsatı verme, iskan izni verme vs. )açılacak olan iptal davalarıdır. İmar Kanunu’nda 8/b maddesinde 2020 yılında yapılan değişiklik ile kesinleşen imar planlarına ve parselasyon planlarına kesinleşme tarihinden itibaren herhalde ve en geç beş yıl içinde dava açılabilir. Düzenleyici bir idari işlem olan imar planlarına karşı ilanın askı süresinin bitiminden itibaren 60 günlük süresinde dava açılamaması durumunda, birel uygulama işlemi olan imar durumu alma veya inşaat ruhsatı istemi üzerine, hem uygulama işlemine, hem de dayanağı olan imar planlarına, imar planının kesinleşme tarihinden itibaren beş yıl içinde dava açılması mümkündür.

İmar planlarına karşı, 2577 sayılı Kanun’un 11. maddesi kapsamında başvuru için, 3194 sayılı Kanun’un 8/b maddesi ile özel bir itiraz süresi getirildiği görülmektedir. Bu şekilde, imar planlarına karşı, bir aylık askı süresi içinde 2577 sayılı Kanun’un 11. maddesi kapsamında başvuruda bulunulması ve bu başvuruya idari dava açma süresinin başlangıç tarihi olan son ilan tarihinden itibaren 60 gün içinde cevap verilmeyerek isteğin reddedilmiş sayılması halinde, bu tarihi takip eden 60 günlük dava açma süresi içinde veya son ilan tarihini izleyen 60 gün içinde cevap verilmek suretiyle isteğin reddedilmesi halinde bu cevap tarihinden itibaren 60 günlük dava açma süresi içinde idari dava açılabilmektedir.

Açılan imar planı iptal davalarında mahkemeler; ilgili belediyeden imar planlarını ve meclis görüşme tutanaklarını getirdikten sonra çoğunlukla alınan bilirkişi raporlarına göre; imar planının yürütmesinin durdurulması kararını, imar planının iptali yahut davanın reddi kararını vermektedir.
ÖNGÖREN, 2020

İmar Planlarından Doğan Zararların Tazmini İçin Açılan Tam Yargı Davaları

İdare imar planlama faaliyetini yerine getirirken vatandaşların birtakım haklarının ihlaline sebep olabilmektedir. Bu sebeple imar planları ve bu planlar uyarınca yapılacak düzenlemelerin kanuni dayanağı olmalıdır. Aksi takdirde Anayasal bir düzenleme olan kişilerin hak ve hürriyetlerinin ancak kanunla sınırlandırılabileceği kuralının hiçbir anlamı kalmayacaktır. Bu durumda idarenin imar planlarıyla ilgili tüm düzenlemeleri üst normlara uygun yapması gerekmektedir.

İmar planlarına ilişkin düzenlemelerde bağlı yetkisi bulunan idare, bu yetkinin dışında hareket etmemelidir. İdarenin kanunda belirlenen ilke ve kurallara uygun hareket etmesi zorunluluğu, imar planlarını meydana getirme ve uygulama sürecinin üst normlara uygunluğunun sağlanması bakımından vazgeçilmezdir.

İdare bu işlemlerin tamamını hukuka uygun bir biçimde yerine getirmiş olsa bile sorumluluğundan bahsedilmesi mümkündür. Zira bilindiği üzere idare yapmış olduğu işlemlerden dolayı kusursuz sorumluluk halini taşımaktadır. Önemle belirtmek gerekir ki, idarenin işlemi dolayısıyla zarara uğradığını iddia eden kişi, uğramış oldukları zararla idarenin işlemi arasında illiyet bağı olduğunu ispatla mükelleftir.

İdarenin imar planında yapmış olduğu değişiklik sonrasında meydana gelebilecek zararlara birçok örnek göstermek mümkündür. Bunlardan en yaygın olanlarından biri, bahse konu idari işlem neticesinde kişiye ait taşınmazın değerinde meydana gelen düşüştür. Bu durumda değer kaybeden taşınmaza idarenin doğrudan bir etkisi olmasa da dolaylı olarak etkisi mevcuttur. İşlek bir cadde üzerinde olan bir dükkânın hemen önüne üst geçit yaparak dükkânının önü kapanan vatandaşın uğradığı zarar bu durumun en klasik örneklerinden biridir.

İmar planlamasına ilişkin zararlar en yaygın olarak, ilgilinin arsasına özel bir inşaat yapılmasını engelleyecek şekilde imar planıyla yeşil alan, okul, cami, kamu hizmet binası gibi bir işlevin yerleştirilmesi ancak buna rağmen kamulaştırma yapılmadığı için ilgilinin uzun bir süre yapılaşma haklarının kısıtlanması ile ortaya çıkmaktadır. Yine idare; ilgilinin arsasına yol, yeşil alan, park gibi bir işlevi imar planlarıyla yüklemekte ancak kamulaştırma yapmadan arsaya kısmen veya tamamen el koyarak yolu, parkı inşa ederek, arsayı fiilen ele geçirmekte ve ilgilisinin arsadan yararlanmasına engel olmaktadır. İşte bu tip zararlara karşı idareye karşı açılan tazminat davaları bu bölümün konusudur.
ÖNGÖREN, 2020

Mülkiyet hakkının korunması, hem Anayasa Mahkemesi hem de Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi tarafından üzerinde önemle durulan bir konudur. AİHM içtihatlarına göre; bir kimsenin mülkiyet hakkının salt kamu yararı amacıyla kısıtlanarak on yıllar boyunca bu konuda başkaca bir işlem yapılmaması idarenin sorumluluğu yoluna gidilmesini gerektirmektedir. “Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi tarafından ortaya konulan yorumlar ve bu yorumların bağlayıcılığı dikkate alındığında, imar planlaması yoluyla mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin makul bir süreyi aşması durumunda, ortaya çıkan zararın tazmin edilmesi gerekeceği açıktır. Planlarda kamulaştırma gerektiren bir fonksiyon verilmiş taşınmazın, beş yıl içerisinde kamulaştırılması ya da plan hükmünün düzeltilmesi gerekir (ÖNGÖREN, 2020).

Anayasa Mahkemesi’nin, 29.12.1999 tarihli ve 1999/33 E., 1999/51 K. sayılı kararı: somut olayda mülkiyet hakkının önemini bir kez daha vurgulamıştır. Söz konusu olaya göre, imar planının uygulanmasına yönelik olarak İmar Kanunu’nda düzenlenmiş olan 13. Madde hükmü ile yapılaşma hakkına getirilen kısıtlamanın, mülkiyet hakkına yapılan Anayasaya aykırı bir müdahale olduğu gerekçesiyle İmar Kanunu’nun 13. maddesinin iptaline karar verilmiştir.

Uygulamaya bakıldığında bu tür idari işlemler sonucunda ortaya çıkan sorunlarda genellikle kamulaştırmasız el atma davası açıldığı görülmektedir. Bu davalar idari yargının görev alanındadır. İdari yargıda açılan bu davalarda, kişinin mülkiyeti altında olan bir taşınmazın üzerine okul, yol, park, bahçe vb. kamu yararı taşıyan bir şey yapmak için kısıtlama getirilmiş ancak bu kısıtlamanın üzerinden beş yıl geçmesine rağmen bahse konu taşınmaz kamulaştırılıp kişiye herhangi bir ödeme yapılmamışsa, idare ciddi tazminatlara mahkûm edilmiştir. Bu tür davaların sayısında yaşanan patlama sonucunda bir kanun değişikliğine gidilerek İmar Kanunu Geçici Madde-6 hükmü yasalaştırılmış ve idareye bu tazminatı ödeme konusunda ciddi kolaylıklar getirilmiştir.

İmar Planlarından Doğan Zararların Tazmini İçin Açılan Kamulaştırmasız El Atma Davaları

Mülkiyet hakkı Anayasanın 35. maddesindeki “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir” düzenlemesi ile güvence altına alınmıştır. Anayasanın 46. Maddesi ise, “Devlet ve kamu tüzel kişileri; kamu yararının gerektirdiği hallerde, gerçek karşılıklarını peşin ödemek şartıyla, özel mülkiyette bulunan taşınmaz malların tamamını veya bir kısmını, kanunla gösterilen esas ve usullere göre, kamulaştırmaya ve bunlar üzerinde idarî irtifaklar kurmaya yetkilidir.” demiştir.

Kamulaştırmasız el atma ise; kamulaştırma yapmaya yetkili Devlet veya kamu tüzel kişilerinin kamulaştırma işlemi yapmaksızın, bir kimsenin mülkiyetinde bulunan taşınmaz bir mala sahiplenme kastı ile kalıcı olarak el koyması anlamına gelir.
DURAN, 2013

Kamulaştırmasız el atma halinde kamu kurumu, Kamulaştırma Kanununa uygun hareket etmeden, ferdin malını elinden almış olması sebebiyle kanunsuz bir harekette bulunmuş durumdadır. Bu bakımdan dava, mülkiyete tecavüzün önlenmesi veya haksız fiil neticesinde meydana gelen zararın tazmini davasıdır.
11.02.1959 gün, E:1958/17, K:1959/15 sayılı Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararı gerekçesi

İdarenin yasal bir dayanak olmadan, taşınmaz üzerinde fiili tasarrufta bulunması ya da malikin tasarrufta bulunmasını imar planlarındaki düzenlemeler ile hukuksal olarak engellemesi de kamulaştırmasız el atmanın bir türü olan fiili yolun bir başka görünüşüdür. Yani el atma hem fiilen hem de imar planları yoluyla hukuken gerçekleşebilir.
ÖNGÖREN,2020

Yargıtay Hukuk Genel Kurulu da E. 2010/662 K. 2010/651 T. 15.12.2010 tarihli kararında; “O halde malik mülkiyet hakkına dayanarak, mülkiyete ilişkin yetkilerin kullanılmasında, hukuksal bir nedene dayanılmadan üçüncü kişilerin engellemesi ile karşılaştığı takdirde, el atmanın önlenmesi davası açabilecektir. Açıktır ki, bu gibi davranışlarla ihlal edilen, Anayasal ve yasal bağlamda teminat altına alınmış bulunan, mülkiyet hakkıdır.” demiştir.

Yüksek Mahkemenin bahse konu kararı dikkate alındığında, eğer idare kendisine verilen süre içerisinde kamulaştırma işlemlerini tamamlayıp, taşınmazın bedelini ilgiliye ödemezse bu durum kamulaştırmasız el atma olarak kabul edilmelidir. İdarenin kamulaştırma işlemlerini tamamlaması için sahip olduğu süre Kamulaştırma Kanunu’nun EK-1. maddesinde belirtilmiştir. Söz konusu kanun hükmüne göre; “Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmî kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır.”

Kamulaştırması el atma davaları açılırken önemle üzerinde durulması gereken bir diğer kanun hükmü, İmar Kanunu Geçici Madde 6 hükmüdür. Zira söz konusu kanun hükmüne bakıldığında, kamulaştırmasız el atma sebebiyle hakları muhtel olan kişiyi idareyle uzlaşma yoluna başvurmaya zorunlu tutmuştur, ayrıca idare uzlaşma aşamasında tazminat dışında birçok şey teklif edebilmektedir, bu davalarda davacı kendini avukatla temsil ettirmişse dava sonucunda avukatın hak kazanacağı kanuni vekâlet ücreti nispi değil, maktudur, ayrıca kamulaştırmasız el atan idare bu eylemi neticesinde ödemeye mahkûm edileceği tazminatı ancak o yıl ki bütçesinin yalnıza %2’lik kısmı ile ödeyebilir, aşkın kısım için bir ödeme planı düzenlenip yıllar içinde ödenir. Görüldüğü üzere vatandaşın uğradığı zararın giderilmesinden çok idarenin zarara uğramaması amacı güden akıllara zarar bu kanun hükmü hukuk sistemimize renk katmaktadır.

Sonuç Olarak;

Sonuç olarak imar planı yapılması veya imar planı değişikliği ile arsasına okul, yeşil alan gibi kamusal işlevler getirilen hukuki el atma şeklindeki idari kararlara karşı Devlet her ne kadar çıkardığı kanunlarla dava açılmasını zorlaştırsa da, bedele ilişkin zorlayıcı düzenlemeler yapmış olsa da Anayasa Mahkemesinin 28.03.2018 tarih ve 2016/196 E., 2018/34 sayılı ve 20.12.2018 tarih ve 2016/181 E., 2018/111 K. sayılı kararları ile Devlet tarafından getirilen engelleyici hükümlerin çoğu ortadan kalktığından kamulaştırmasız el atma tazminat davaları açılabilmekte ve davaların sonunda da mahkeme kararıyla bir tür kamulaştırma uygulanarak arsanın rayiç bedeli davacılara ödenmektedir. Bu yönde yeni dava açmak isteyenler ve daha önce dava açanlar önce Geçici Madde 6 hükmü doğrultusunda uzlaşma sürecini deneyecek, uzlaşmada anlaşma olmazsa ya yeni dava açacak veya daha önce açılan davaya devam edecektir.

Bu makaleye şu şekilde atıf yapılması önerilir:

Ertuğrul Kahraman (2021) Hâkim İlkeler Işığında İmar Planı Değişiklikleri, hukukcukafasi.com/hakim-ilkeler-isiginda-imar-plani-degisiklikleri, (Erişim Tarihi: …)

Bu yazılarımız da ilginizi çekebilir: